Loading...
- Home
- Capabilities
- ACTIO® Hub
- About Us
- Connect with Us
- AP Library
Oleh Setyawati Fitrianggraeni, Aga Kristiana Silaen dan Deviana Bella S
Seiring dengan meluasnya Carbon Capture Storage (“CCS”) lepas pantai secara global, Norwegia dan Uni Eropa (“UE”) telah bersiap menghadapi potensi masalah kebocoran karbon. Di sisi lain, meskipun saat ini Indonesia telah mengizinkan kegiatan CCS lepas pantai di bawah Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2024 tentang Penyelenggaraan Kegiatan Penangkapan dan Penyimpanan Karbon (“Perpres 14/2024”), jika kebocoran karbon menyebabkan kerugian di laut, pengadilan Indonesia harus memutuskan model pertanggungjawaban perdata mana yang akan diterapkan. Pertanyaan utamanya adalah rezim mana yang harus diikuti Indonesia: tanggung jawab mutlak (strict liability), kelalaian (negligence), model hibrida, atau menciptakan versinya sendiri secara khusus untuk potensi masalah ini di negara kepulauan.
Pendahuluan
Seiring dengan berkembangnya CCS maritim secara global, risiko yang terkait dengan kegiatan injeksi karbon di wilayah lepas pantai menjadi semakin kompleks, terutama dalam skenario kebocoran karbon yang berpotensi menimbulkan kerusakan lingkungan, kerugian ekonomi, serta degradasi sumber daya laut. Dalam konteks ini, Eropa menjadi pelopor tata kelola CCS tahap awal melalui implementasi proyek CCS lepas pantai berskala besar dan pengangkutan CO₂ lintas batas.[1] Perkembangan ini akan memengaruhi ekspektasi investor, arah penalaran yudisial, dan pembentukan kebijakan di berbagai negara, termasuk Indonesia. Sebagai negara kepulauan dengan ambisi menjadi pusat CCS regional,[2] Indonesia dihadapkan pada batasan hukum baru yang belum sepenuhnya terjawab, khususnya terkait pembagian pertanggungjawaban perdata atas kerugian akibat kebocoran karbon dari penyimpanan lepas pantai.
Melalui Perpres 14/2024, Indonesia telah menciptakan otorisasi regulasi untuk kegiatan CCS di dalam negeri, yang mengindikasikan kesiapan negara untuk segera mengoperasionalkan penyimpanan lepas pantai. Namun, kerangka hukum untuk pemulihan perdata masih belum jelas. Saat ini, hanya pengadilan Indonesia yang menjadi forum penyelesaian sengketa riil ketika terjadi kebocoran. Secara global, tantangan yurisprudensinya jelas: CCS adalah aktivitas dengan liabilitas jangka panjang di mana kerusakan dapat timbul beberapa dekade setelah injeksi dan dasar sebab-akibatnya masih mengacu pada teknologi dan probabilitas.
Selain mengevaluasi bagaimana hakim Indonesia berpotensi menangani ajudikasi ketika kegiatan CCS mengakibatkan kerugian ekonomi atau lingkungan, tulisan ini akan menelaah upaya hukum perdata dan model ganti rugi apa yang seharusnya tersedia di bawah hukum Indonesia ketika kebocoran karbon terjadi di laut—dengan fokus pada apakah Indonesia harus menggunakan strict liability (tanggung jawab mutlak), standar berbasis kelalaian (negligence-based), atau pendekatan hibrida. Analisis ini akan mempertimbangkan kerangka kerja regulasi CCS, kerangka kerja litigasi, model perbandingan, dan hukum perbuatan melawan hukum (tort law) Indonesia yang berlaku.
Identifikasi Risiko Hukum
Berdasarkan Perpres 14/2024, Indonesia secara aktif membuka peluang bagi pengaturan penyimpanan skala besar termasuk lintas batas.[3] Namun, terdapat yurisprudensi langsung yang terbatas di Indonesia mengenai pertanggungjawaban perdata atas kebocoran CO₂ dari operasi CCS, yang mengharuskan adanya analisis doktrinal dan perbandingan untuk menilai bagaimana pengadilan Indonesia mungkin menangani klaim kerugian dan apakah model strict liability, berbasis kelalaian, atau hibrida lebih sesuai. Kerangka regulasi Indonesia saat ini belum secara jelas menentukan pertanggungjawaban kontraktor atas kebocoran atau kontaminasi jangka panjang.[4] Saat ini, Perpres 14/2024 belum mengatur secara khusus pertanggungjawaban perdata atas kebocoran, kerusakan, atau cedera akibat operasi CCS, termasuk mitigasi insiden lintas batas dalam pengangkutan melalui darat dan laut. Hal itu membuat pengadilan Indonesia harus merujuk pada hukum umum perbuatan melawan hukum/kontrak di bawah Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (“KUHPer”), serta kerangka hukum lingkungan dan administrasi saat ini.
Dalam hukum perdata Indonesia, kerangka kerja untuk perbuatan melawan hukum (tort) adalah model pertanggungjawaban berbasis kesalahan/kelalaian, sebagaimana diatur dalam Pasal 1365 hingga 1367 KUHPer, di mana Penggugat harus menunjukkan bahwa Tergugat melakukan perbuatan melawan hukum, bahwa kerugian terjadi, dan bahwa terdapat hubungan sebab akibat (causation) serta unsur kesalahan atau kelalaian. Masalah lain yang perlu diperhatikan adalah bahwa gugatan perdata akibat tabrakan atau kecelakaan pada pengangkutan barang melalui laut diatur oleh Kitab Undang-Undang Hukum Dagang (KUHD) Indonesia dan Undang-Undang Nomor 66 Tahun 2024 tentang Pelayaran (“UU Pelayaran”), yang menerapkan pertanggungjawaban berbasis kesalahan/kelalaian.
Sementara itu, penerapan model strict liability (tanggung jawab mutlak/tanpa kesalahan) dalam kasus perdata Indonesia kurang umum. Misalnya, agar strict liability dapat diterapkan dalam legislasi lingkungan hidup Indonesia, contohnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja (“UU Lingkungan Hidup”), undang-undang tersebut membebankan kewajiban tertentu yang menyiratkan standar yang lebih ketat dalam pengaturan lingkungan.[5] Sebaliknya, konsep strict liability melibatkan pertanggungjawaban bagi operator terlepas dari kesalahan atau kelalaian — operator bertanggung jawab ketika kerusakan terjadi, bahkan jika mereka telah berhati-hati.
Mengingat adanya kesenjangan tersebut, perlu dilakukan penelaahan terhadap opsi doktrinal dan rezim hukum perbandingan. Sebagai contoh perbandingan, Uni Eropa (“UE”) telah menetapkan kerangka kerja regulasi yang mengatur pengembangan CCS, yang terdiri dari Directive 2009/31/EC dari Parlemen Eropa dan Dewan tentang Penyimpanan Geologis Karbon Dioksida (“Directive 2009/31/EC”) yang diadopsi oleh Parlemen dan Dewan Eropa. Pasal 17 dan 18 Directive 2009/31/EC mengatur alokasi risiko dengan memungkinkan pengalihan tanggung jawab dari operator ke negara anggota setelah persyaratan izin terpenuhi dan situs penyimpanan ditutup, paling cepat setelah 20 tahun. Hingga pengalihan tersebut efektif, operator tetap bertanggung jawab atas pemantauan, pelaporan, tindakan perbaikan, serta kewajiban penyerahan unit emisi di bawah EU Emissions Trading System (ETS) apabila terjadi kebocoran CO₂.[6] Lebih lanjut, sebagaimana diuraikan dalam Pasal 19 dan 20 Directive tersebut, calon operator harus menawarkan jaminan keuangan sejak saat pengajuan aplikasi hingga proses injeksi dimulai, dan harus memberikan kontribusi keuangan untuk periode pasca-pengalihan, yang mencakup setidaknya biaya pemantauan oleh negara anggota selama 30 tahun.
Model pertanggungjawaban perdata yang tepat untuk kerusakan dan kerugian yang disebabkan pada kegiatan CCS di laut harus dipertimbangkan untuk semua tahapan. Hal ini dikarenakan dalam pengaturan penyimpanan geologis CO₂ tradisional, risiko kebocoran dapat bermanifestasi lama setelah injeksi selesai, berlangsung ratusan hingga jutaan tahun kemudian,[7] mungkin melibatkan proses bawah permukaan yang kompleks, dan mungkin berada di luar rezim pembuktian kelalaian konvensional. Standar kesalahan/kelalaian (operator bertanggung jawab hanya atas perilaku ceroboh) sesuai dengan hukum perbuatan melawan hukum konvensional Indonesia namun mungkin kurang melindungi korban mengingat sifat operasi CCS yang kompleks dan berisiko tinggi, di mana korban mungkin kesulitan membuktikan kelalaian atau keterdugaan (foreseeability) operator. Model strict liability (operator bertanggung jawab hanya berdasarkan hasil yang merugikan, terlepas dari kesalahan) menggeser beban: operator harus menanggung risiko kerusakan bahkan tanpa adanya kesalahan,[8] yang dapat mendorong manajemen risiko yang lebih kuat dan selaras dengan prinsip “pencemar membayar” (polluter-pays principle), ini akan memberikan perlindungan yang lebih kuat dan selaras dengan sifat kehati-hatian risiko lingkungan; namun, hal ini dapat menimbulkan masalah keadilan dan asuransi bagi operator, sehingga menghambat investasi. Model hibrida atau berlapis (operator bertanggung jawab secara default tetapi beberapa risiko dialihkan atau dibatasi (capped) setelah penutupan, atau ke Negara setelah kondisi tertentu terpenuhi)[9] akan mencapai keseimbangan—mencerminkan model UE, di mana kewajiban awalnya berada pada operator dan hanya beralih setelah penahanan jangka panjang diverifikasi.
Dari sudut pandang penggugat, rezim strict liability atau mendekati strict liability akan meringankan beban pembuktian kausalitas dan kesalahan; penggugat akan fokus membuktikan kerusakan dan kaitannya dengan situs penyimpanan, daripada harus mendemonstrasikan kesalahan operator. Pengadilan Indonesia dapat memberikan ganti rugi untuk kerugian properti, cedera pribadi, remediasi lingkungan, dan hilangnya kenyamanan (loss of amenity). Selain itu, sanksi administratif atau regulasi (melalui hukum lingkungan) dapat menyertai upaya hukum perdata. Model hibrida akan memungkinkan operator untuk mengasuransikan atau membatasi eksposur mereka, sambil tetap menjamin kompensasi bagi korban.
Jika kita melihat kembali peraturan yang berlaku saat ini untuk CCS di Indonesia, tampaknya meskipun Perpres 14/2024 tidak secara eksplisit menjabarkan rezim pertanggungjawaban itu sendiri, kewajiban regulasi yang kuat (misalnya, Pengukuran, Pelaporan, dan Verifikasi atau “MRV“, perizinan, prioritas kapasitas domestik) yang digariskan di dalamnya menunjukkan bahwa kebijakan Indonesia memperlakukan operasi CCS sebagai infrastruktur berisiko tinggi yang memerlukan tata kelola yang kuat. Pengadilan Indonesia dapat menyimpulkan dari kewajiban-kewajiban ini adanya standar kehati-hatian yang lebih tinggi dan untuk kebocoran besar dapat mempertimbangkan penerapan strict liability atas dasar “ancaman serius” terhadap lingkungan. Hal ini sesuai dengan Pasal 88 UU Lingkungan Hidup, juncto Pasal 38(1) Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2023 tentang Pedoman Mengadili Perkara Lingkungan Hidup (“Perma 1/2023”).
Penentuan waktu tanggung jawab operator berakhir dan dialihkan kepada negara merupakan isu krusial. Di Indonesia, Perpres 14/2024 hanya mengatur pemicu penutupan, seperti berakhirnya izin atau tercapainya kapasitas, namun tidak mengatur mekanisme pengalihan pertanggungjawaban setelah penutupan tersebut. Mengingat risiko jangka panjang penyimpanan (misalnya, kebocoran beberapa dekade kemudian), rezim Indonesia mungkin meniru model hibrida: melanjutkan tanggung jawab operator untuk periode pasca-penutupan yang ditentukan dan setelah itu mengizinkan transisi ke Negara, dengan syarat bukti bahwa penyimpanan aman secara permanen. Pendekatan ini juga konsisten dengan ketentuan dalam Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 2 Tahun 2023 tentang Penyelenggaraan Penangkapan dan Penyimpanan Karbon, serta Penangkapan, Pemanfaatan, dan Penyimpanan Karbon pada Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (“Permen ESDM 2/2023”) yang menetapkan bahwa operator wajib melakukan pemantauan untuk memastikan keselamatan pekerja, keselamatan instalasi dan peralatan, keselamatan lingkungan, dan/atau keselamatan umum-yang wajib dilaksanakan sejak rencana penyelenggaraan CCS disetujui hingga 10 (sepuluh) tahun setelah penyelesaian penutupan kegiatan CCS.
Relevansi Kebijakan dan Tata Kelola
Ketentuan pertanggungjawaban akan relevan di luar ruang sidang. Cara Indonesia menetapkan aturan pertanggungjawaban akan memengaruhi bagaimana negara ini dipersepsikan sebagai negara maritim. Untuk mendukung Poros Maritim Dunia, Indonesia memerlukan hukum yang jelas tentang siapa yang membayar untuk kebocoran. Ini akan meningkatkan kepercayaan investor, meminimalkan risiko asuransi, dan memfasilitasi kolaborasi dengan negara lain yang mengirimkan CO₂ lintas batas.
Kerja sama yang efektif antara berbagai instansi pemerintah, bisnis, dan pemangku kepentingan lainnya juga diperlukan untuk mematuhi aturan CCS. Agar CCS dapat mendukung strategi industri maritim Indonesia, koordinasi pemerintah harus disinkronkan di seluruh badan-badan penting, antara lain Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (KESDM), Satuan Kerja Khusus Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (SKK Migas), Badan Pengelola Migas Aceh (BPMA), dan berbagai kementerian seperti Keuangan dan Lingkungan Hidup.[10] Setiap pemangku kepentingan memiliki peran dalam perumusan kebijakan, persetujuan proyek, dan pengawasan regulasi, yang mencerminkan tingkat kepentingan dan pengaruh mereka di berbagai tahap penyebaran CCS. Tanpa kejelasan ini, sistem akan berisiko mengalami penegakan yang tidak konsisten dan tumpang tindih regulasi. Di Indonesia, koordinasi lintas sektor seringkali menjadi tantangan karena perbedaan kepentingan dan kurangnya komunikasi yang efektif. Hal ini dapat mempersulit penerapan persyaratan CCS, yang menuntut kolaborasi erat antara semua pemangku kepentingan terkait.[11]
Regulator Indonesia mungkin perlu membuat legislasi sekunder, persyaratan perizinan, dan kerangka kerja asuransi/regulasi untuk memperjelas hal yang sama. CCS di laut hanya akan efektif jika hukum, kebijakan, dan kerja sama pemerintah maju dengan kecepatan yang sama.
Penutup
Keberhasilan masa depan Indonesia dalam CCS di laut akan ditentukan oleh lebih dari sekadar teknologi dan fasilitas yang luar biasa. Hal itu juga akan bergantung pada apakah aturan hukum kita jelas dan dapat diandalkan. Jika kita ingin bergabung dengan jaringan CCS yang sama seperti di Eropa dan negara-negara terkemuka lainnya di era khusus ini dan berpartisipasi dalam kegiatan CCS lintas batas tersebut, Indonesia harus menunjukkan bahwa negara ini dapat mengelola risiko kebocoran karbon dengan cara yang adil dan dapat diprediksi. Model pertanggungjawaban yang kita adopsi hari ini akan memengaruhi kepercayaan investor, keyakinan industri, dan arah kebijakan jangka panjang.
Kesenjangan saat ini ada dalam kerangka kerja regulasi untuk kegiatan CCS di laut di Indonesia. Terutama, masalah rezim pertanggungjawaban perdata hukum yang berlaku ketika insiden yang melibatkan kebocoran yang menyebabkan kerusakan lingkungan atau pencemaran laut masih dapat diperdebatkan. Mengadopsi pertanggungjawaban berbasis kesalahan secara ketat mungkin mendorong operator tetapi membiarkan masyarakat yang terdampak rentan. Sebaliknya, strict liability yang tanpa kompromi dapat meningkatkan biaya proyek dan menghambat pengembangan. Model hibrida, di mana tanggung jawab operator berlanjut untuk periode tertentu, dengan penyerahan pasca-penutupan ke Negara, mungkin tampak paling praktis bagi sebagian pihak. Namun, pertanyaan hukum ini pada akhirnya akan diserahkan kepada pengadilan untuk diputuskan ketika saat yang tepat tiba. (AKS/DBS)
References
Laws and Regulations (Indonesia)
Indonesian Civil Code (Burgerlijk Wetboeak voor Indonesie)
Indonesian Penal Code (Wetboek van Strafrecht)
Law Number 32 of 2009 on Environmental Protection and Management as amended by Law Number 6 of 2023 on Job Creation
Law Number 66 of 2024 on Shipping
Supreme Court Regulation Number 1 of 2023 on Guidelines for Adjudicating Environmental Cases
Presidential Regulation Number 14 of 2024 on The Organization of Carbon Capture and Storage Activity
Laws and Regulations (Other Jurisdictions)
Directive 2009/31/EC of the European Parliament and of the Council on the Geological Storage of Carbon Dioxide
Literature
Directorate General of Oil and Gas of Ministry of Energy and Mineral Resource, ‘Transportasi Karbon Lintas Negara [Presidential Regulation on CCS/CCUS Is Officially Ratified, Regulating the Implementation and Allocation Scheme for Domestic and Cross Border Carbon Transportation’ (2024) <https://migas.esdm.go.id/post/Perpres-CCS-CCUS-Resmi-Disahkan-Atur-Skema-Penyelenggaraan-Alokasi-Domestik-Hingga-Transportasi-Karbon-Lintas-Negara>
Rizaldy WF and Lileh ECS, ‘Dilemma of Legal Transplantation in CCS Regulations: Between Harmonization and Adaptation to Local Context’ (2024) 4 Jurnal Kajian Pembaruan Hukum
Zhang H, ‘Resources , Conservation & Recycling Regulations for Carbon Capture , Utilization and Storage : Comparative Analysis of Development in Europe , China and the Middle East’ (2021) 173 Resources, Conservation & Recycling 1 <https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2021.105722>
IPCC, IPCC Special Report on Carbon Dioxide Capture and Storage (B Metz, O Davidson, H de Coninck, M Loos and L Meyer eds, Cambridge University Press 2005).
de Figueiredo MA, The Liability of Carbon Dioxide Storage (PhD thesis, Massachusetts Institute of Technology 2007).
Schuett L, ‘Permanence and Liability: Legal Considerations on the Integration of Carbon Dioxide Removal into the EU Emissions Trading System’ (2024) 13 Transnational Environmental Law 87 https://www.cambridge.org/core/journals/transnational-environmental-law/article/permanence-and-liability-legal-considerations-on-the-integration-of-carbon-dioxide-removal-into-the-eu-emissions-trading-system/8DCF1CAEC7969ADEFD9F369CA937C224.
ASEAN Centre for Energy, ASEAN CCS Deployment Framework and Roadmap (September 2024) https://www.aseanenergy.org/wp-content/uploads/2024/09/Report-CCS-Deployment-Framework-and-Roadmap.pdf.
[1] Emily Rodriguez, ‘Storing Carbon Dioxide for Climate ’ s Sake : Contradictions and Parallels with Enhanced Oil Recovery’ (2023) 5 Frontiers in Climate 1, 3.
[2] Yuni Arisandy Sinaga, ‘Indonesia Set to Become Carbon Capture and Storage Hub: Ministry’ (ANTARA, 2023) <https://en.antaranews.com/news/301680/indonesia-set-to-become-carbon-capture-and-storage-hub-ministry>.
[3] Directorate General of Oil and Gas of Ministry of Energy and Mineral Resource, ‘Transportasi Karbon Lintas Negara [Presidential Regulation on CCS/CCUS Is Officially Ratified, Regulating the Implementation and Allocation Scheme for Domestic and Cross Border Carbon Transportation’ (2024) <https://migas.esdm.go.id/post/Perpres-CCS-CCUS-Resmi-Disahkan-Atur-Skema-Penyelenggaraan-Alokasi-Domestik-Hingga-Transportasi-Karbon-Lintas-Negara>.
[4] National Carbon Monitoring Centre, ‘Indonesia and Japan: Indonesia Introduces CCS/CCUS Regulation’ (National Carbon Monitoring Centre, 2025) <https://www.ncmc.go.tz/indonesia-and-japan-indonesia-introduces-ccs-ccus-regulation/>.
[5] Environmental Law (Indonesia) Article 88 in conjunction with Supreme Court Regulation Number 1 of 2023 on Guidelines for Adjudicating Environmental Cases (“SCR 1/2023”) Article 38-40.
[6] Hao Zhang, ‘Resources , Conservation & Recycling Regulations for Carbon Capture , Utilization and Storage : Comparative Analysis of Development in Europe , China and the Middle East’ (2021) 173 Resources, Conservation & Recycling 1, 4 <https://doi.org/10.1016/j.resconrec.2021.105722>.
[7] William Kojo Agyemang-Bonsu and others, ‘Implications of Carbon Dioxide Capture and Storage for Greenhouse Gas Inventories and Accounting’, IPCC Special Report on Carbon Dioxide Capture and Storage (New York 2005) 366.
[8] Mark Anthony De Figueiredo, ‘The Liability of Carbon Dioxide Storage’ (Massachusetts Institute of Technology 2007) 58.
[9] Lukas Schuett, ‘Permanence and Liability : Legal Considerations on the Integration of Carbon Dioxide Removal into the EU Emissions Trading System’ (2024) 13 Transnational Environmental Law 87, 88.
[10] ASEAN Centre for Energy, ‘ASEAN CCS Deployment Framework and Roadmap September 2024 ASEAN CCS Deployment Framework and Roadmap’ (2024) 3.
[11] Wahyu Fahmi Rizaldy and Elbouche Chems Sadja Lileh, ‘Dilemma of Legal Transplantation in CCS Regulations: Between Harmonization and Adaptation to Local Context’ (2024) 4 Jurnal Kajian Pembaruan Hukum 207.
For further information, please contact:
WWW.AP-LAWSOLUTION.COM
P: 6221. 7278 7678, 72795001
H: +62 811 8800 427
S.F. Anggraeni
Managing Partner
Aga K Silaen
Senior Associate
